June 7, 2018 / 2:27 AM / 10 days ago

コラム:財政再建先送り許す「忖度」の構図、決別の方法は=河野龍太郎氏

[東京 7日] - 2015年度に策定された財政健全化プランが破綻したのは、日本の財政史において、特筆すべき出来事だ。むろん、財政健全化プランの破綻自体は珍しいことではない。小泉政権の2006年度の歳出・歳入一体改革、橋本政権の1997年度の財政構造改革は、いずれも不況が訪れると破綻した。

 6月7日、BNPパリバ証券の河野龍太郎・経済調査本部長は、2015年度に策定された財政健全化プランが破綻したのは、日本の財政史において、特筆すべき出来事だと指摘。写真は都内の日銀本店前で2014年11月撮影(2018年 ロイター/Yuya Shino)

確かに当時の不況の震度が大きかったということはあるが、理由はそれだけではない。財政健全化プランが景気拡大期に作成されるため、高い成長の永続が前提とされがちで、不況の到来とともに、税収も落ち込み、破綻に追い込まれるのだ。

しかし、今回の財政健全化プランは、景気拡大局面にある中で破綻したという点で、極めて稀なケースである。足元の景気の実勢よりさらに高めの名目成長の実現を前提にしていたから、不況が訪れる前に、破綻が明らかになった。

では、政府が新たに策定する財政健全化プランは、こうした失敗を避け、2025年度の基礎的財政収支(PB)黒字化の新目標(従来は2020年度)を達成することができるのだろうか。

<まるで「オルタナティブ・ファクト」>

先進各国の財政再建を研究すると明らかな通り、最も典型的な失敗は、高い名目成長を前提にすることだ。税収の高い伸びが期待できるため、それだけで財政健全化が進ちょくする計算となり、歳出削減努力は疎かになる。しかし、景気拡大局面の後には、当然にして景気後退局面が訪れるのであり、景気拡大局面に増えた税収は、景気後退局面には大きく落ち込む。

それゆえ、財政健全化プランを策定する際の前提に、実勢からかけ離れた名目成長率を用いることはご法度だ。実質成長率には、景気拡大局面と景気後退局面の平均であるトレンド成長率(潜在成長率)を用いるべきであり、インフレ期待も簡単には変化しないのだから、インフレ目標が2%であるとしても、これまでのトレンドを用いるべきである。いや、景気拡大のピークが近づく頃に財政健全化プランが策定されがちであることを考えるなら、より慎重な名目成長率見通しを用いることが、不況期においても失敗しない財政健全化プランの第一条件だ。

現在、潜在成長率は1%弱、足元のエネルギーを除く消費者物価指数(CPI)コアや国内総生産(GDP)デフレーターの前年比は0.5%程度だが、1月に発表された内閣府の「中長期の経済財政に関する試算」では、2018年度から2025年度までの名目成長率の前提は、成長実現ケースにおいて、2%台半ばから3%台半ばであり、2015年度のプランから多少引き下げられたものの、バラ色の見通しが据えられている。

慎重であるべきベースラインケースにおいても、1%台後半から2%台半ばの好調な名目成長が想定されている。世界経済の拡大期が10年目に入り、成熟化が進んでいることを考えると、せめてベースラインケースは相当慎重にすべきである。

ちなみに、2015年度に策定した財政健全化プランが瓦解した理由について、内閣府は、3月に要因分析を行っている。そこでは、当初5.6兆円(GDP比1.0%)と見込んでいた2018年度のPB赤字が16.4兆円(GDP比2.9%)まで悪化する理由として、歳出は当初予算に沿って効率化努力が行われたが(3.9兆円、GDP比0.7%)、1)補正予算を編成したほか(マイナス2.5兆円、GDP比マイナス0.4%)、2)世界経済の成長鈍化もあって税収の伸びが緩やかだったこと(マイナス4.3兆円、GDP比マイナス0.8%)、3)さらに消費増税を延期したこと(マイナス4.1兆円、GDP比マイナス0.7%)などを掲げている。

しかし、2015年度以降、景気は大きく悪化したわけではないし、政府が歳出削減に踏み込んだという事実もない。政府が想定するような高い名目成長率とはならなかったため、見込んでいたほど税収も増加しなかった代わりに、賃金上昇やインフレ上昇で膨らむと考えていた歳出もあまり拡大せずに済んだ、と説明するのが正解だろう。「オルタナティブ・ファクト(もう1つの事実)」 のようなフレーズが3年後の中間レビューでも繰り返されるのだろうか。

<安倍首相が得た財政運営のフリーハンド>

新たな財政健全化プランでは、2021年度に次の3つの財政指標を基に、中間レビューを行うという。1)PB赤字の対GDP比を1.5%程度まで改善させること、2)公的債務の対GDP比を180%台前半に抑えること、3)財政収支の対GDP比を3%以下とすること。これらを達成するため、政府はどれほどの歳出削減努力を必要とするのか。

実は、驚くべきことに、達成のための歳出削減努力はほとんど必要ないというシナリオがすでに半ば組み込まれている。なぜなら、成長実現ケースにおいては、高い成長による税収増もあって、2021年度のPB収支はマイナス1.7%、公的債務の対GDP比は178.5%、財政収支の対GDP比は2.6%まで改善が見込まれているからだ。

ベースラインケースにおいても高めの名目成長率が想定されているため、2021年度のPB収支はマイナス1.8%、公的債務は183.4%、財政収支はマイナス1.8%まで改善すると見込まれており、追加的な緊縮的措置は必要ない。PB収支は目標を0.2―0.3ポイント超えているように見えるが、目標は「1.5%以下」ではなく、「1.5%程度」であり、1.7%や1.8%はその範囲に収まるということなのだろう。つまり、2019―21年度までの予算編成において、消費増税を除くと、ほとんど緊縮的な財政措置は取られないということだ。

また、安倍晋三首相はすでに、2019年10月の消費税率の8%から10%への引き上げに伴う景気への悪影響を回避するため、2019年度と2020年度については、当初予算の段階から景気対策を盛り込むことを指示している。消費増税は軽減税率を除くと4.6兆円程度だが、幼児教育などの無償化もあって、実質増税は2兆円となる。これと同等か、あるいはこれを上回る規模の景気対策が2019年度と2020年度の当初予算に組み込まれるということなのだろう。

前述したように財政健全化のための3指標のうち、公的債務と財政収支の2つについては、さらなる拡張財政の余地が残されている。安倍政権は2021年度予算まで財政健全化に縛られず、財政運営でフリーハンドを得るということだろう。

もちろん、今回の財政健全化プランも、3年後の2021年の中間レビューまでには、達成困難なことが明らかになる。非現実な高い名目成長を前提にしているのだから、税収は見込んだほど増えないため、よほど奇跡的なことが起こらなければ、少なくともPB収支と公的債務の目標は達成できない。

そのことの最大の問題は、2021年度を迎えるまで、社会保障費の急膨張への対応がほとんど取られないことだ。2022年には団塊世代が医療費のかさむ後期高齢者(75歳以上)になり始めるが、その抜本対応が取られないのである。PBのトレンド悪化を回避する方策が取られないまま、日本は2022年度を迎える。

われわれが直視しなければならないのは、経済が完全雇用にあるにもかかわらず、PB赤字が2018年度もGDPの3.4%もあるという事実だ。確かに2020―21年度は、第2次大戦末期の混乱の影響で1945―46年の出生率が低く、一時的に75歳になる人が減って、社会保障費の増大ペースも緩み、事態は覆い隠されるが、2022年度以降は団塊世代が75歳を迎え始め深刻さは一気に増す。

2021年9月に次々回の自民党総裁選が行われるが、新たに誕生する新首相は、2022年度予算編成において、相当苦しい立場に立たされるのではないか。

<独立財政機関導入で「忖度」排除を>

本来、2015年度財政健全化プランの破綻を踏まえれば、われわれはどのような方針を取るべきなのか。第1は、繰り返し述べている通り、非現実な高い名目成長率を前提とするのをやめることだ。

確かに潜在成長率の底上げは重要だが、それは容易ではない。1990年代以降、潜在成長率は低下傾向が続いているが、回復が訪れたことは一度もない。2010年代の若干の回復はリーマン・ショックによる影響が和らいだからであって、持続的な改善とは言い難い(全要素生産性上昇率に改善傾向は見られない)。それゆえ、潜在成長の改善を前提に財政健全化プランを策定することは、結局、永久に財政健全化を行わないと宣言しているようなものだ。

さらに過去5年半の日銀の大実験で明らかになった通り、インフレ期待の醸成も容易ではない。わずかな可能性に賭けて、一国を財政危機のリスクにさらしてはならない。必要なのは、低い成長の下でも持続可能な社会保障制度や財政制度を構築することである。

ここでシステマティックな新たな問題がある。首相権限の強いウエストミンスター型の議院内閣制に移行した日本では、各省庁が以前のような専門性や自立性を必ずしも維持できなくなっている。財政健全化プランも政権運営に強く配慮したお手盛りとなる。さまざまな場面で官僚による「忖度(そんたく)」が生じているが、甘い見積もりの財政健全化プランも基本的には同じ問題であり、内閣府も経済財政諮問会議も、政権運営に都合の良い前提やシナリオの採用を繰り返す恐れがある。

ここで解決策となるのは、中立的な組織が財政健全化の前提や公的債務の長期見通しを作成することだ。英国の財政責任庁をはじめ、ウエストミンスター型の議院内閣制を採用する国々では、強い首相権限の弊害が財政運営に及ぶのを回避するため、独立財政機関を導入している。日本は首相の強いリーダーシップで山積する問題の解決に当たるべく、コンセンサス型民主主義から、多数決型民主主義に移行したのであるから、その弊害を抑えるための独立組織の導入も見習うべきだろう。

ちなみに、昨今の官僚不祥事に対し、政治学者からは例えば人事院、公文書管理委員会、会計検査院などの独立機関の強化が提言されているが、主眼は筆者と全く同じだ。成功する財政健全化プランを作るには、1)独立財政機関による慎重な成長見通しの策定のほか、2)財政運営の基本原則とそれに基づく財政目標の設置、3)中期財政フレームワークによる複数年の財政ルールでの拘束、4)目標の検証と乖離した場合の是正措置なども必要であるが、それらは財政責任法として定める必要がある。

なお、10%の税率達成後もさらなる消費増税が不可欠であることを考えると、国民からの理解を得るためにも、消費増税後の景気の落ち込みは可能な限り避けなければならない。このため、2019年度、2020年度の当初予算であらかじめ景気対策を準備することは必ずしも間違いではない。しかし、2兆円のネット増税を大きく超える規模の対策を行っていては本末転倒だ。

また、規模の大きな対策を行うと、その効果剥落による悪影響を恐れ、その後も景気対策を繰り返すことになりかねない。完全雇用にある現在も補正予算による追加財政が繰り返されているのは、いったん始めると、「財政の崖」を恐れて止められないからだ。完全雇用を維持することは重要だが、大幅なPB赤字がなければ完全雇用が維持できない現状は極めて異常である。この状況を脱するとともに、景気拡大局面では追加財政は行わないというマクロ安定化政策の基本ルールを早期に確立すべきだ。

潜在成長率が1%弱の日本において、2ポイントや3ポイントの消費増税を一気に行うと、マクロ経済に大きな悪影響をもたらすというのが、1997年や2014年の教訓である。労働分配率が低下トレンドにあることを考えると、潜在成長率よりも、実質雇用者報酬の伸びのトレンドはさらに低くなる可能性が高い。それゆえ、10%以降の消費税率引き上げにおいては、消費増税の悪影響を取り除くために規模の大きな景気対策を行うのではなく、悪影響を小さくするため1ポイントの小刻みな増税(例えば2年に1度)とすべきである。

長い時間を要しても、それが成長頼みや金融緩和頼みではない、信頼に足る財政健全化プランであれば、金融市場は必ず待ってくれる。急がば回れなのであり、避けなければならないのは、高い名目成長率の前提で失敗を糊塗(こと)することである。

河野龍太郎 BNPパリバ証券 経済調査本部長(写真は筆者提供)

*河野龍太郎氏は、BNPパリバ証券の経済調査本部長・チーフエコノミスト。横浜国立大学経済学部卒業後、住友銀行(現三井住友銀行)に入行し、大和投資顧問(現大和住銀投信投資顧問)や第一生命経済研究所を経て、2000年より現職。

*本稿は、ロイター外国為替フォーラムに掲載されたものです。筆者の個人的見解に基づいています。

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